Sakens bakgrunn
A ble ved Stavanger tingretts dom 22. september 2004 frifunnet for straff som utilregnelig, men dømt til tvungent psykisk helsevern. Ved Gulating lagmannsretts dom 25. mars 2011 (LG-2011-2886) ble han dømt til fortsatt tvunget psykisk helsevern og overføring til anstalt under Kriminalomsorgen i medhold av psykisk helsevernlov § 5-6. As anke til Høyesterett ble delvis tillatt fremmet, men ved dom 12. juli 2011 (Rt.2011 s. 1043) ble anken forkastet.
A ble overført til Ila fengsel og forvaringsanstalt 3. september 2012. Både tvunget psykisk helsevern og overføring til anstalt under kriminalomsorgen ble senere opprettholdt ved Asker og Bærum tingretts dom 13. mars 2013.
Ved Asker og Bærum tingretts dom 4. november 2016 ble A prøveløslatt fra tvungent psykisk helsevern. I domsslu*tningen ble det satt følgende vilkår:
«1. [A] skal ha oppfølging fra friomsorgen i form av individuelle samtaler. Samtalene skal ha den hyppigheten relevant friomsorgskontor anser som nødvendig. Fravær av oppmøte godtas kun ved forutgående melding og legeerklæring.
2. [A] skal ta opphold på fast adresse på Østlandet med tog/buss-avstand til Oslo/Bærum. Han plikter å opplyse om adresse til Kriminalomsorgen region Øst.
3. [A] skal ikke ha samkvem eller noen form for kontakt med fornærmede i saken omhandlet i Stavanger tingretts dom av 22. september 2004.
4. [A] pålegger å avholde seg fra å bruke sterkere berusende eller bedøvende midler som ikke er foreskrevet av lege. Kontroll vil kunne foregå ved mistanke.»
Etter forskrift 5. mars 2004 nr. 481 om gjennomføring av særreaksjonen forvaring (forvaringsforskriften) § 16 fjerde ledd kan regionalt nivå i kriminalomsorgen bestemme innholdet i det enkelte vilkår innenfor de rammer retten har fastsatt. I vedtak 23. januar 2017 ga Kriminalomsorgen region øst slike utfyllende vilkår. Vedtaket ble på vegne av A påklaget av advokat D, som blant annet anførte at regionens presiseringer gikk utover de vilkårene som ble satt i tingrettens dom. Kriminalomsorgsdirektoratet tok i vedtak 16. mars 2017 klagen delvis til følge. Fra kriminalomsorgens vedtak – slik det lyder etter Kriminalomsorgsdirektoratets endringer – gjengis følgende:
«1. Oppfølging av friomsorgen
[A] skal ha oppfølging av Oslo friomsorgskontor i form av individuelle samtaler og han skal rette seg etter pålegg friomsorgen gir. Samtalene skal ha den hyppighet friomsorgen anser som nødvendig. Fravær fra oppmøte blir bare godtatt etter melding på forhånd og legeerklæring.
Region øst beslu*tter at A skal møte hos Oslo friomsorgskontor minimum én gang i uken. Dersom friomsorgen mener det er nødvendig av hensyn til sikkerheten eller [A] selv, kan de bestemme at han skal møte flere ganger.
[A] skal møte presis til alle avtaler. Dersom han ikke kan møte skal han gi melding på forhånd. Eventuelt fravær må dokumenteres med legeerklæring og det skal uttrykkelig fremgå av erklæringen at han ikke kan møte til den type aktivitet avtalen gjelder Erklæringen skal legges frem senest 3 dager etter at han skulle ha møtt til avtale.
2. Bosted
[A] skal ta opphold på fast adresse på Østlandet med tog/buss-avstand til Oslo/Bærum. Han plikter å opplyse om sin adresse til Kriminalomsorgen region øst umiddelbart etter at han er løslatt, så fort det lar seg praktisk lar seg gjøre … Plikten omfatter også eventuelle midlertidige adresserom hotell og liknende. Han er ikke forpliktet til å opplyse om sin dom der han tar opphold.
Han må gi beskjed til kriminalomsorgen dersom han endrer bosted. Dette gjelder også midlertidige endringer. Kriminalomsorgen kan gjennomføre både avtalte og uanmeldte hjemmebesøk.
[…]
4. Rusforbud
[A] pålegges å avholde seg fra å bruke sterkere berusende eller bedøvende midler som ikke er foreskrevet av lege. Kontroll vil kunne foregå etter mistanke og stikkprøver for å kontrollere at rusforbudet overholdes. Han skal avgi rusprøver dersom friomsorgen pålegger ham det.»
Klagen og undersøkelsen herfra
Advokat D Sulland klaget til ombudsmannen på vegne av A i brev 7. april 2017. I klagen er det blant annet anført at kriminalomsorgen har fastsatt vilkår som går ut over de vilkår som er fastsatt i Asker og Bærum tingretts dom 4. november 2016, og at vedtaket må anses ugyldig for vilkår som ikke kan anses hjemlet i dommen. Videre anføres at vilkårene griper inn i As rett til privatliv og ikke har tilstrekkelig lovhjemmel, jf. Grunnloven § 113, og må anses i strid med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.
Sakens dokumenter ble innhentet fra Kriminalomsorgsdirektoratet. Etter en gjennomgang av klagen og de oversendte saksdokumentene ble det beslu*ttet å undersøke enkelte sider av saken nærmere. I brev herfra 7. juli 2017 ble Kriminalomsorgsdirektoratet bedt om å gi en nærmere rettslig redegjørelse for kriminalomsorgens adgang til og rammer for oppfølging og kontroll med vilkår fastsatt av retten når retten har gitt nærmere føringer for hva kriminalomsorgens oppfølging skal innebære. Videre ble direktoratet bedt om å redegjøre for om direktoratets vedtak samlet sett er i tråd med domstolens vurdering om at «et prøveløslatelsesregime med mange kontrollerende tiltak ikke vil fungere». Direktoratet ble også bedt om å redegjøre for hvorvidt rettens vurderinger av fakta, risiko, hensiktsmessighet mv. i forbindelse med vilkårsfastsettelsen er bindende for kriminalomsorgen for den etterfølgende presiseringen av vilkårene. Ombudsmannen stilte også spørsmål om de konkrete vilkårene og forholdet til domsslu*tning og premisser.
Kriminalomsorgsdirektoratet besvarte spørsmålene i brev 11. august 2017. Innledningsvis ble det pekt på at både regionen og direktoratet har funnet denne saken vanskelig, og at prøveløslatelse fra tvungent psykisk helsevern ikke tidligere har skjedd. Videre ble det pekt på at det er store utfordringer ved håndteringen av disse sakene, som regelverket for prøveløslatelse ikke er tilpasset for. Av redegjørelsen fremgår blant annet:
«KDI understreker at vårt vedtak ikke er basert på at vi er `uenige´ i dommen som sådan. Utfordringen er at dommen oppstiller vilkår, herunder dels upresise vilkår, for den innvilgede prøveløslatelsen, uten at det er sett hen til hvordan disse vilkår kan følges opp av kriminalomsorgen i overensstemmelse med gjeldende lovverk.
Kriminalomsorgen forholder seg til og følger opp de vilkår som er fastsatt i domsslu*tningen. Øvrige føringer i dommen kan imidlertid – der det er direkte motstrid mot lov eller forskrift – ikke gå foran gjeldende regelverk.»
Og:
«Retten har full adgang til å gi føringer for hva denne oppfølgingen skal innebære. Dette er det kriminalomsorgens oppgave å lojalt følge opp i form av nærmere presisering og fastsettelse av vilkår, og videre oppfølging av disse vilkårene i form av ulike kontrolltiltak. Selv om dommens slu*tning er bindende for kriminalomsorgen, er øvrige føringer i dommen ikke av en slik bindende kraft. Kriminalomsorgen vil vektlegge dommens begrunnelser tungt, men kan ikke gi disse avgjørende betydning der de går på tvers av øvrige og tyngre rettskilder.
Kriminalomsorgen må innrette sin virksomhet innenfor de rammene som er fastsatt i lovverket. Når man har et lovverk som fastsetter at tilfeller med prøveløslatelse fra tvungent psykisk helsevern fra anstalt skal likestilles med løslatelse fra forvaring, er det etter kriminalomsorgens syn ikke adgang til å se bort fra dette i en slik grad som domstolen i denne saken ønsker. Dette vil være i direkte strid med forvaringsforskriften § 1 sammenholdt med phvl. § 5-7 og strl. § 45.
KDI er på mange måter enig med retten i at kontrolltiltak som etablert ikke er ideelt i denne saken, og vi har forståelse for rettens syn om at et vanlig kontrollregime etter ordinære regler ikke er optimalt. Vi ser imidlertid ikke at det er rettslig adgang til å gjøre det annerledes. Vi ser heller ikke at retten kan sette forutsetninger for kontrollen som bryter med kriminalomsorgens organisering.»
Direktoratet mente at forvaringsforskriften § 17 ikke kommer til anvendelse når retten setter vilkår i medhold av straffeloven § 45 første ledd bokstav a, jf. § 37 første ledd bokstav k («andre særvilkår som retten finner hensiktsmessig»). Det ble vist til at ordlyden i § 17 første ledd er ganske klar, og avgrenser bestemmelsens virkeområde til de tilfeller hvor det er satt vilkår om at den prøveløslatte skal oppfølges av kriminalomsorgen. Retningslinjene til § 17 viser også til tidligere straffelov (1902) § 39 g annet ledd annet punktum, som tilsvarer §45 første ledd bokstav b i dagens straffelov. Direktoratet mente imidlertid at rettens vilkår om samtaler med friomsorgen måtte falle under § 45 første ledd bokstav b («vilkår om at den prøveløslatte skal følges opp av kriminalomsorgen»), slik at forvaringsforskriften § 17 kommer til anvendelse. Det ble pekt på at retten kun har henvist til straffeloven § 45, men at A også er ilagt flere andre vilkår som nødvendigvis må forutsettes å bli fulgt opp av kriminalomsorgen.
Direktoratet imøtegikk advokatens anførsler knyttet til brudd på EMK artikkel 8, og bestred også at vilkårsfastsettelsen og gjennomføringen av denne er i strid med Grunnloven §§ 102 og 113. Blant annet mente direktoratet at et vilkår om at kriminalomsorgen skal kunne oppsøke bopelen til en prøveløslatt eller gjennomføre stikkprøver for å kontrollere at vilkår overholdes, åpenbart faller utenfor de tilfeller § 102 er ment å ramme. Videre fastholdt direktoratet at de presiseringene som er fastsatt til vilkårene, har klar hjemmel i lov.
På ombudsmannens spørsmål om rettens vurderinger er bindende for kriminalomsorgen ved den etterfølgende presiseringen av vilkår, svarte direktoratet slik:
«En generell vurdering av forholdet mellom rettens vurderinger i forbindelse med vilkårsfastsettelsen og kriminalomsorgens etterfølgende presisering vil innebære det selvfølgelige utgangspunkt at kriminalomsorgen nærmere presiserer domstolens fastsettelse av vilkår for prøveløslatelsen.
I saker hvor domstolens domsslu*tning er uklar og legger til grunn en norm som det eksisterende regelverket ikke åpner for, stilles den etat som skal følge opp prøveløslatelsen i en utfordrende situasjon. I slike tilfeller må det etter KDIs oppfatning være rom for at vedkommende myndighet foretar de presiseringer de mener er nødvendige for en hensiktsmessig og sikkerhetsmessig gjennomføring av prøveløslatelsen innenfor eksisterende regelverk.
Den prøveløslatte vil i prøvetiden fortsatt være underlagt kriminalomsorgen ved at han utholder prøvetid, og eventuelle brudd vil også være kriminalomsorgens oppgave å følge opp. Friomsorgen kan ikke velge bort sin lovfestede plikt til å føre kontroll med prøveløslatte. Friomsorgen `skal´ etter forskriften § 17, femte ledd, påse at fastsatte vilkår overholdes. For å påse at vilkår overholdes må det nødvendigvis etableres et regime med en viss kontroll som – i helt spesielle tilfeller – vil kunne gå ut over det retten mener er det ideelle for den prøveløslatte i sine premisser.
KDI bestrider at holdningen som nevnt over innebærer noen form for illojalitet mot domstolen. Kriminalomsorgen ønsker å forholde seg lojalt til de føringer som fremgår fra domstolen og å gjennomføre sine lovpålagte oppgaver på en profesjonell måte. I saker hvor disse hensyn står steilt imot hverandre, må kriminalomsorgen vurdere hvilken løsning det er rom for innenfor gjeldende regelverk, og ta beslu*tninger som ivaretar formålet med reaksjonen og samfunnsbeskyttelsen. Kriminalomsorgen vil vektlegge dommens premisser tungt, men kan ikke gi disse avgjørende betydning der de går på tvers av øvrige og tyngre rettskilder.»
Med hensyn til spørsmålet herfra om direktoratets vedtak samlet sett kan anses å være i tråd med domstolens vurdering om at det var «helt nødvendig å oppstille enkelte `myke´ vilkår», fremholdt direktoratet at A representerer en risiko for andre, selv om han ikke er idømt straff. Alle vilkår som fastsettes i forbindelse med prøveløslatelse fra forvaring og tvungent psykisk helsevern i anstalt, må følges opp. Dersom domstolen med `myke´ vilkår mente å gi anvisning på at de vilkår som er fastsatt skal følges opp på en annen måte enn regelverket tilsier, var det etter Kriminalomsorgsdirektoratets syn ikke rom for dette slik rettstilstanden er i dag. Direktoratet ga uttrykk for at det hadde forståelse for domstolens ønske, men fastholdt at det mangler hjemmel for å etterkomme dette i sine vedtak. Videre uttalte direktoratet:
«Med henvisning til det ovennevnte er det åpenbart at vårt vedtak gir anvisning på flere kontrollerende tiltak som domstolen nok ikke har sett for seg i denne saken. Det er imidlertid slik at alle vilkår må følges opp i form av kontroll, også `myke´ vilkår – og innenfor forskriftens rammer. I motsatt fall må vel vilkårsfastsettelsen anses som nokså formålsløs.»
Direktoratet har også redegjort for innholdet i de enkelte vilkårene. Disse redegjørelsene vil i nødvendig omfang bli gjengitt i punkt 3.
Avslu*tningsvis uttalte direktoratet:
«Vi ser at domstolen ser for seg et helt eget regime ved prøveløslatelse for denne type saker, og er ikke uenige i at løslatelse fra tvungent psykisk helsevern i anstalt er så vidt særegent at det burde være slik. Dette bør imidlertid gjenspeiles i et tilpasset regelverk, og ikke et regelverk som dagens, som i all hovedsak er beregnet på prøveløslatte forvaringsdømte.
Som det fremgår av sakens dokumenter som tidligere er oversendt Ombudsmannen, anså både Ila fengsel og forvaringsanstalt og regionen det som formålstjenlig å anke tingrettens avgjørelse, og anmodet statens prosessfullmektig om dette. […] Anke ble imidlertid beslu*ttet ikke fremmet, og Kriminalomsorgen har dermed måttet forholde seg til den dom som ble stående.
De lege lata omfatter i dag reglene i forvaringsforskriften både prøveløslatelse fra forvaring og tvungent psykisk helsevern, `så langt de gjelder´. KDI kan føye seg inn i rekken over de som mener dette ikke er hensiktsmessig og/eller uheldig. Men vi kan ikke tøye regelverket på en slik måte at vi bryter loven for å oppfylle domstolens ønsker. Kriminalomsorgens lojalitet til domstolene strekker seg langt, men ikke utenfor de regler som gjelder for vår virksomhet.»
As advokat har i brev 11. september 2017 inngitt merknader til direktoratets redegjørelse. Blant annet pekte han på at direktoratet ikke har redegjort for hvilke regler som står i veien for å gjennomføre oppfølgingen av A med de føringer retten har fastsatt, eller hvilke rammer retten har gått utenfor. Videre var han uenig i at kriminalomsorgen er nærmest å foreta en vurdering av hva som er mest hensiktsmessig og sikkerhetsmessig forsvarlig kontroll. Advokaten kunne heller ikke se at domspremissene står i motstrid med dagens regelverk eller pålegger kriminalomsorgen oppgaver som ikke er hjemlet i lov eller bryter med kriminalomsorgens organisering. Han pekte på at det har formodningen mot seg at statsadvokaten – som er tillagt myndighet til å anke dommen på det offentliges vegne – ville akseptere en dom som inneholder rettsstridige domspremisser.
Kriminaldirektoratet har ikke hatt ytterligere merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Prøveløslatelse fra dom på tvunget psykisk helsevern i anstalt under kriminalomsorgen – rettslig utgangspunkt
Etter straffeloven § 62 kan en person som er straffri fordi han var utilregnelig på handlingstidspunktet, på nærmere bestemte vilkår idømmes overføring til tvungent psykisk helsevern, jf. psykisk helsevernloven kapittel 5. Psykisk helsevernloven § 5-6 åpner videre for at vedkommende kan bli overført til anstalt under kriminalomsorgen når særlige grunner taler for det. En forutsetning for slik overføring er at sinnstilstanden ikke lenger er som beskrevet i straffeloven § 20 første ledd – bestemmelsen om tilregnelighet.
For personer som i medhold av psykisk helsevernloven § 5-6 er overført til anstalt under kriminalomsorgen, følger det av § 5-7 at reglene i straffeloven § 65 om opphør gjelder «så langt de passer», og at retten i stedet for opphør kan beslu*tte prøveløslatelse etter reglene i straffeloven §§ 44 og 45. De aktuelle bestemmelsene i straffeloven er gitt i kapittel 7 om forvaring.
Fremgangsmåten for prøveløslatelse fremgår av straffeloven § 44, mens § 45 regulerer hvilke vilkår retten og kriminalomsorgen kan sette for prøveløslatelsen. Justis- og beredskapsdepartementet har fastsatt nærmere regler om forvaring i forskrift 5. mars 2004 nr. 481 om gjennomføringen av særreaksjonen forvaring (forvaringsforskriften). Forskriften er hjemlet i straffegjennomføringsloven § 5 fjerde ledd og straffeloven § 411, jf. tidligere straffelov (1902) § 39 h. Av forskriftens § 1 annet ledd fremgår det at forskriften også gjelder for personer som er overført fra tvungent psykisk helsevern til fengsel etter psykisk helsevernloven § 5-6. Forskriftens kapittel 5 gir regler om prøveløslatelse fra forvaring, herunder regler om kriminalomsorgens oppfølging av den prøveløslatte.
Utover de ovennevnte bestemmelsene gir det gjeldende regelverket ikke særlige tilpasninger eller føringer med hensyn til prøveløslatelse for denne gruppen domfelte. Heller ikke i forarbeidene til psykisk helsevernloven § 5-7 eller straffeloven § 44 og 45 er spørsmål knyttet til denne gruppen domfelte, drøftet nærmere. I Ot.prp. nr. 87 (1993–1994) på side 119 gis det følgende begrunnelse for den reguleringen av prøveløslatelse som i dag følger av § 5-7:
«I andre punktum er det bestemt at retten i stedet for opphør kan beslu*tte prøveløslatelse etter de reglene som gjelder ved forvaring, jf. § 39 f og § 39 g. Bakgrunnen for dette er at det ikke vil være mulig med en gradvis overgang til frihet på samme måte som da vedkommende utholdt særreaksjonen i det psykiske helsevernet. Situasjonen har mer til felles med de forvaringsdømtes. Det vises til merknadene til straffeloven § 39 f og § 39 g. Det må foretas en konkret vurdering av hvilket behov det er for å ha kontroll over den særreaksjonsdømte i en prøvetid, eventuelt på spesielle vilkår.»
Prøveløslatelse fra dom på tvunget psykisk helsevern i anstalt beslu*ttes av retten, jf. psykisk helsevernlov § 5-7. Som det fremgår av uttalelsene i forarbeidene, må retten både foreta en konkret vurdering av om det er behov for kontroll ved prøveløslatelsen, og ta stilling til hvilket kontrollnivå det eventuelt er behov for. I en slik vurdering inngår hensynet til samfunnets behov for beskyttelse og behovet for å sikre en best mulig tilbakeføring til samfunnet.
Rettens adgang til å fastsette vilkår ved prøveløslatelsen er regulert straffeloven § 45 første ledd. Av bokstav a følger det at retten kan sette tilsvarende vilkår som ved betinget dom, jf. §§ 35–37. I tillegg til konkrete vilkår opplistet i § 37 første ledd bokstav a til j, kan retten etter bokstav k også pålegge den prøveløslatte å «oppfylle andre særvilkår som retten finner hensiktsmessig». Retten har dermed en vid adgang til særvilkår for prøveløslatelsen. Det vises i denne sammenheng også til Ot.prp.nr. 90 (2003–2004) side 440, der det blant annet fremgår at vilkåret «må ha som formål å fremme den domfeltes resosialisering eller bidra til å bøte på skaden ved den straffbare handling», og at retten også kan kombinere særvilkårene.
Etter straffeloven § 45 første ledd bokstav b kan retten videre sette som vilkår «at den prøveløslatte skal følges opp av kriminalomsorgen».
2. Kriminalomsorgens oppfølging etter prøveløslatelse fra dom på tvunget psykisk helsevern i anstalt under kriminalomsorgen
2.1 Rammene for kriminalomsorgens oppfølging av den prøveløslatte
Etter prøveløslatelse vil det være kriminalomsorgen som følger opp den prøveløslatte i tråd med rettens avgjørelse, og som sørger for at vilkårene som retten har satt, blir gjennomført og etterlevd. I forvaringsforskriften § 16 fjerde ledd er rammene for kriminalomsorgens adgang til å gi utfyllende bestemmelser om innholdet i rettens vilkår ved prøveløslatelse, angitt slik:
«Regionalt nivå bestemmer innholdet i det enkelte vilkår innenfor de rammer retten har fastsatt i dommen. Settes det som vilkår at den prøveløslatte skal overholde bestemmelser om oppholdssted, arbeid, utdanning eller behandling fastsetter regionalt nivå det nærmere innhold i bestemmelsene.»
Som påpekt under punkt 1, kan retten også velge å overlate oppfølgingen og den nærmere vurderingene av hva som er hensiktsmessige kontrolltiltak helt eller delvis til kriminalomsorgen. Et slikt vilkår vil kunne gi kriminalomsorgen fullmakt til å iverksette slike oppfølgingstiltak som nevnt i straffegjennomføringsloven § 56 og forvaringsforskriften § 17. Etter § 17 første ledd bestemmer friomsorgen i slike tilfeller «innholdet i oppfølgningen og iverksetter tiltak som anses nødvendig for en hensiktsmessig og sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring av prøveløslatelsen». Blant tiltakene kriminalomsorgen kan iverksette, er pålegg om å møte til fastsatt tid og sted for å gjennomføre samtaler med friomsorgen. Det kan også gjennomføres uanmeldte hjemmebesøk. Ved vilkår om avhold fra bruk av alkohol eller andre berusende eller bedøvende midler, kan friomsorgen pålegge vedkommende å underkaste seg kontrolltiltak for å avdekke bruk av rusmidler når undersøkelsen kan skje uten fare eller særlig ubehag.
Både i tilfeller hvor domstolen overlater oppfølgingen av den prøveløslatte til kriminalomsorgen og i tilfeller hvor det fastsettes utfyllende vilkår i medhold av § 16 siste ledd, vil kriminalomsorgens myndighet være utledet og begrenset av domstolenes avgjørelse. Etter gjeldende rett har kriminalomsorgen ingen selvstendig myndighet til å sette vilkår for prøveløslatelse. Hvilket handlingsrom kriminalomsorgen har med hensyn til oppfølgingen av den prøveløslatte, beror dermed prinsipielt sett på en tolkning av rettens avgjørelse.
Tingrettens dom om prøveløslatelse av A består av domsgrunner og en domsslu*tning. Som Kriminalomsorgen har påpekt, er det i utgangspunktet bare domsslu*tningen som har rettskraftsvirkninger. Det er den som bindende regulerer hvilke rettigheter, plikter og fullmakter A og forvaltningen har overfor hverandre. For å fastlegge det konkrete innholdet i disse rettighetene, pliktene og fullmaktene, må imidlertid domsslu*tningen tolkes. Foruten ordlyden i selve domsslu*tningen vil domsgrunnene normalt være en tungtveiende tolkningsfaktor i denne forbindelse, såfremt de tilkjennegir hvilket innhold retten selv har lagt i domsslu*tningen. Dette innebærer ikke at man ved tolkingen av tingrettens dom nødvendigvis kan legge avgjørende vekt på enhver uttalelse i domsgrunnene. Andre tolkningsfaktorer – og da særlig ordlyden i domsslu*tningen – vil etter omstendighetene kunne begrunne tolkningsresultat som avviker fra det domsgrunnene gir anvisning på.
Formålet med tolkning av dommer er å finne frem til de rettsvirkninger som følger av dommen. Ved fastleggingen av hvilke rammer som følger av tingrettens dom, vil det være lite rom for å legge vekt på kriminalomsorgens eget syn på hva som er et hensiktsmessig prøveløslatelsesregime. Det er heller ikke opp til kriminalomsorgen å vurdere om retten har gått utover rammene for sin kompetanse ved fastsettelsen av vilkår og rammer for kriminalomsorgens oppfølging. Etter norsk rett det domstolene selv – med Høyesterett i siste instans – som med bindende virkning avgjør spørsmålet om sin egen kompetanse i den enkelte sak. Når retten beslu*tter prøveløslatelse i et tilfelle som As, er det også retten som med bindende virkning avgjør hvilke vilkår som er påkrevd eller hensiktsmessige. Dersom det ut fra ordlyden og domsgrunnene fremstår rimelig klart hva dommen innebærer, ligger det utenfor kriminalomsorgens myndighet å overprøve rettens vurderinger av slike spørsmål.
Når innholdet i tingrettens dom skal kartlegges, må man for øvrig ha for øye lovens system for vilkårsfastsettelse ved prøveløslatelse. Utgangspunktet etter straffeloven §§ 44–45 er at prøveløslatelse skjer uten vilkår. Den prøveløslatte må følgelig bare tåle de vilkår retten faktisk setter i medhold av § 45 første ledd. Dersom retten kommer til at et bestemt vilkår ikke skal settes, vil det i utgangspunktet ikke være påkrevd at dette kommer til uttrykk i domsslu*tningen. Hvis domsgrunnene viser at retten uttrykkelig har avstått fra å pålegge den prøveløslatte bestemte type plikter – eller å gi kriminalomsorgen bestemte type fullmakter – vil imidlertid dette tale mot å innfortolke tilsvarende plikter eller fullmakter i noen av de øvrige vilkårene retten har satt.
Dersom forvaltningen mener at retten har satt andre eller færre vilkår enn det som er hensiktsmessig, eller at den i for stor grad har begrenset kriminalomsorgens muligheter til å føre kontroll med den prøveløslatte, kan forvaltningen eventuelt anke avgjørelsen. Blir dommen rettskraft, må imidlertid kriminalomsorgen lojalt følge opp de vilkårene retten har satt – også når vilkårene skiller seg fra et ordinært prøveløslatelsesregime.
2.2 Rammene for kriminalomsorgens oppfølging i As tilfelle
Retten kan – som nevnt – sette som vilkår at den prøveløslatte skal følges opp av kriminalomsorgen, jf. straffeloven § 45 første ledd bokstav b. Kriminalomsorgsdirektoratet er av den oppfatning at det første vilkåret i tingrettens domsslu*tning må forstås som et slikt vilkår, med de fullmakter for kriminalomsorgen dette innebærer. Vilkåret lyder:
«A skal ha oppfølging fra friomsorgen i form av individuelle samtaler. Samtalene skal ha den hyppigheten relevant friomsorgskontor anser som nødvendig. Fravær av oppmøte godtas kun ved forutgående melding og legeerklæring.»
Ut fra en alminnelig språkforståelse er «oppfølging fra friomsorgen i form av individuelle samtaler» et annet – og vesentlig mindre omfattende – vilkår enn et vilkår om at prøveløslatte «skal ha oppfølging fra kriminalomsorgen». Også ordlyden i vilkåret for øvrig tilsier at vilkåret er begrenset til å gjelde individuelle samtaler.
At vilkåret skal forstås etter sin ordlyd, underbygges av domsgrunnene. Det fremgår at A i en periode forut for rettsforhandlingene hadde hatt samtaler med psykiater C, og at retten fant grunn til å videreføre denne ordningen etter prøveløslatelse:
«[A] har stilt seg positiv til å fortsette samtalene med [psykiater C] utenfor Ila, noe hun også har sagt seg villig til dersom samtalene gjennomføres på friomsorgens lokaler. [Psykiater B] anbefalte også at [A] forsetter disse samtalene, hvilken hun mener vil fungere som et beskyttende tiltak. A må få ny fastlege, og [psykiater C] har opplyst hun også kan følge ham opp med hensyn til dette. [D], som er assisterende regionsdirektør i Kriminalomsorgen Region Øst, opplyste i retten at hun ikke ser noe som er til hinder for at det avtales at [psykiater C] følger opp A med samtaler. Hun understreket imidlertid viktigheten av at [psykiater C] ikke navngis i slu*tningen, men at denne utformet videre. Retten fastsetter på denne bakgrunn vilkår om at [A] skal ha oppfølging fra Friomsorgen i form av individuelle samtaler mv.»
Det gjengitte utdraget viser med tydelighet at det aktuelle vilkåret utelukkende ble gitt med den hensikt å videreføre ordningen med individuelle samtaler A hadde hatt forut for prøveløslatelse. Heller ikke domsgrunnene for øvrig tilsier at retten har hatt til hensikt å oppstille et generelt vilkår om oppfølging av kriminalomsorgen. Tvert imot inneholder domsgrunnene uttalelser som tydelig viser at retten har ønsket å begrense antallet og omfanget av kontrolltiltak så mye som mulig:
«Basert på [As], [psykiater Bs] og [psykiater Cs] forklaringer legger retten til grunn at et prøveløslatelsesregime med mange kontrollerende tiltak ikke vil fungere i denne saken, hovedsakelig på grunn av [As] uttalte og klare motstand. Han har forklart at han ikke ønsker å bli prøveløslatt, samtidig som han har uttalt at han kan tenke seg å fortsette med samtaler med [psykiater C], at han ikke ønsker å ha kontakt med tidligere kriminelt miljø mv. Siden retten ikke finner det forsvarlig at [A] går fra en situasjon med svært mange kontrollerende tiltak til ingen, finner retten det helt nødvendig oppstille enkelte `myke´ vilkår. Ved oppstillingen av disse har retten forsøkt å imøtekomme [A] i så stor grad som anses forsvarlig.»
Ombudsmannen finner det etter dette klart at vilkåret om «oppfølging fra friomsorgen i form av individuelle samtaler», ikke kan anses som en generell fullmakt som overlater oppfølgingen av A til kriminalomsorgens hensiktsmessighetsskjønn. Kriminalomsorgens adgang til å fastsette utfyllende vilkår er dermed begrenset til å bestemme «innholdet i det enkelte vilkår innenfor de rammer som retten har fastsatt i dommen», jf. forvaringsforskriften § 16 fjerde ledd.
3. Er Kriminalomsorgens vilkår innenfor de rammer som retten har fastsatt i dommen?
Flere av vilkårene i dommen må nødvendigvis presiseres med hensyn til hvordan disse skal gjennomføres. Eksempelvis er det forutsatt at friomsorgen fastsetter omfang for og tilrettelegging av samtaler ved friomsorgen, holder oversikt over bosted og gjennomfører kontroll ved mistanke om bruk av rusmidler. Det vil naturlig nok kunne være glidende overganger i hva som vil være en presisering eller utfylling av et vilkår og regulering som reelt sett vil innebære at det oppstilles nye vilkår. Som nevnt vil imidlertid utgangspunktet være at kriminalomsorgens utfyllende vilkår og øvrige presiseringer må skje «innenfor de rammer som retten har fastsatt i dommen», jf. forvaringsforskriften § 16 siste ledd.
Ombudsmannens undersøkelser har omfattet flere av de utfyllende vilkårene i Kriminalomsorgsdirektoratets vedtak 16. mars 2017. Det er hensiktsmessig å vurdere vilkårene hver for seg.
3.1 Plikt til å møte til individuelle samtaler
Kriminalomsorgsdirektoratets vedtak går ut på at vilkåret om oppfølging i form av individuelle samtaler skal gjennomføres ved oppmøte minimum én gang i uken, eller oftere dersom friomsorgen mener det er nødvendig av hensyn til sikkerheten eller A selv. Direktoratet har opplyst at vilkåret er fastsatt i medhold av forvaringsforskriften § 16 fjerde ledd. Samtidig har direktoratet vist til de fullmakter og rammer for oppfølgingen som følger av forvaringsforskriften § 17 og retningslinjene til denne.
Som påpekt ovenfor kommer forvaringsforskriften § 17 bare til anvendelse dersom retten har overlatt den nærmere oppfølgingen til kriminalomsorgen, noe som ikke er tilfellet i As sak. Kriminalomsorgsdirektoratet har derfor tatt et uriktig rettslig utgangspunkt for sin vurdering av kriminalomsorgens rammer for oppfølging. Vilkåret om ukentlige samtaler vil bare være bindende for A i den grad det ligger innenfor de rammene som følger av dommen, jf. forvaringsforskriften §16 fjerde ledd.
I dette tilfellet har tingretten bestemt at det skal være samtaler med «den hyppigheten relevant friomsorgskontor anser som nødvendig». Heller ikke for øvrig setter tingrettens dom noen konkrete begrensninger i kriminalomsorgens mulighet til å bestemme møtehyppigheten. I henhold til forvaringsforskriften § 16 fjerde ledd og alminnelige forvaltningsrettsrettslige prinsipper må imidlertid møtefrekvensen fastsettes med utgangspunkt i en vurdering av hva som er nødvendig ut fra formålet med vilkåret. Som det fremgår under punkt 2.2, ble vilkåret satt for å videreføre en allerede etablert ordning med samtaler mellom A og psykiater C. Om innholdet i disse samtalene fremgår blant annet følgende:
«Etter å ha gjennomført ca. 30 samtaler med [A] utarbeidet [psykiater C] den 2. mai 2013 et tilleggsnotat. Det fremkommer her at mens de første samtalene mellom henne og [A] primært dreiet seg om å skaffe grunnlag for innkomstvurderingen, hadde senere samtaler hatt en mer støttende og eksplorerende form. Det hadde vist seg at [A] hadde fått tillit til henne, at han ønsker samtaler og at han i samtalene oppførte seg adekvat. Hun opplyste at det ikke er rutine at hun følger opp innsatte etter innkomstvurderingen på en slik måte. [As] spesielle situasjon og hans gjennomførte motvilje mot alt i fengselet, hadde imidlertid gjort at hun fant det ønskelig å fortsette denne kontakten, som hun mente virket terapeutisk.»
Som det fremgår under punkt 2.2, fant retten at psykiater C ikke burde navngis i domsslu*tningen. Domsgrunnene tilsier imidlertid at vilkåret om «individuelle samtaler» må forstås som en henvisning til et samtaleopplegg av den typen A hadde hatt med psykiater C forut for prøveløslatelsen, det vil si samtaler som har preg av behandling eller terapi. Hvilken hyppighet som er «nødvendig», vil følgelig bero på hva som er nødvendig for en hensiktsmessig oppfølging i dette øyemed. Pålegg om oppmøte for andre formål – for eksempel rene kontrollformål – må i utgangspunktet anses å ligge utenfor rammene av vilkåret om oppfølging «i form av individuelle samtaler».
Slik saken er opplyst, har ombudsmannen ikke forutsetninger for å ta stilling til om den fastsatte møtehyppigheten rent faktisk går utover det som er nødvendig ut fra rettens formål med vilkåret om «individuelle samtaler». Det antas at dette iallfall til dels vil bero på fa*glige og skjønnsmessige vurderinger, som ombudsmannen har begrensede forutsetninger for å overprøve. Som påpekt ovenfor har imidlertid Kriminalomsorgsdirektoratet tatt et feil rettslig utgangspunkt med hensyn til hvilke fullmakter kriminalomsorgen har i denne sammenheng. Utfra det som fremkommer av direktoratets redegjørelse hit, knytter det seg også begrunnet tvil ved om beslu*tningen om å pålegge A ukentlige møter, utelukkende bygger på en vurdering av hva som er «nødvendig» ut fra formålet med vilkåret. Kriminalomsorgsdirektoratet bes på denne bakgrunn om å vurdere spørsmålet om møtehyppighet på nytt.
3.2 Pålegg om å rette seg etter pålegg fra friomsorgen
Kriminalomsorgsdirektoratets vedtak omfatter et pålegg til A om at han «skal rette seg etter pålegg friomsorgen gir». I redegjørelsen fra direktoratet om innholdet og det rettslige grunnlaget for dette vilkåret fremgår det at vilkåret må leses i sammenheng med øvrig tekst og at innholdet er ganske klart. Videre heter det:
«Friomsorgen har ansvaret for en forsvarlig gjennomføring av prøveløslatelsesopplegget jf. forvaringsforskriften § 17, og det må være klart at de har myndighet til å be [A] om å etterkomme ulike beskjeder for å sikre en tilfredsstillende og sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring. At den prøveløslatte skal rette seg etter de pålegg som gis av vedkommende kriminalomsorgsmyndighet under prøveløslatelsen, er en naturlig følge av at han fortsatt p.t. kun er løslatt på prøve, og ikke er på frifot. Et visst nivå av så vel kontroll som ulike pålegg må påregnes i denne perioden.»
Friomsorgen må nødvendigvis ha en viss adgang til å kunne gi praktiske føringer og beskjeder til A om faktiske og praktiske forhold, for eksempel knyttet til gjennomføringen av samtalene som skal skje. Som påpekt under punkt 3.1 over, må det likevel være klart at nivået av kontroll gjennom pålegg er bestemt gjennom rettens vilkår, og at pålegg av kontrollerende karakter utover det som retten har fastsatt, ikke kan gis.
Forutsatt at vilkåret tolkes og praktiseres som skissert ovenfor, må det antas å ligge innenfor rammene av tingrettens dom. Slik vilkåret er utformet, synes det imidlertid å gi betydelig rom for misforståelser av hva som ligger i denne fullmakten til å gi pålegg. Det vil åpenbart være uheldig dersom A blir ilagt pålegg som ligger utenfor rammene av de vilkårene rettene har satt. Etter ombudsmannens syn bør derfor fullmakten presiseres nærmere, slik at det ikke er tvilsomt hvilke rammer friomsorgen har.
3.3 Bosted
Tingretten satte som vilkår at A skal ta opphold på fast adresse med tog-/buss-avstand til Oslo/Bærum, og påla ham å gi opplysning om adressen til kriminalomsorgen.
I Kriminalomsorgsdirektoratets vedtak er det bestemt hvordan opplysningsplikten skal ivaretas, og at kriminalomsorgen kan gjennomføre både avtalte og uanmeldte hjemmebesøk. Direktoratet har opplyst at vedtaket er fastsatt med hjemmel i forvaringsforskriften § 16 fjerde ledd, der det fremgår at regionalt nivå fastsetter «det nærmere innhold i bestemmelsene» der retten har satt som «vilkår at den prøveløslatte skal overholde bestemmelser om oppholdssted, arbeid, utdanning eller behandling».
Et vilkår om å ta opphold på fast adresse må A naturlig nok overholde. Med mindre rettens avgjørelse gir holdepunktet for noe annet, antar ombudsmannen at det ved slike bostedspåbud må legges til grunn at kriminalomsorgen har de fullmakter som følger av forvaringsforskriften §16 fjerde ledd annet punktum. Dersom retten har satt snevrere rammer for oppfølgingen av vilkåret, tilsier imidlertid både sammenhengen med § 16 fjerde ledd første punktum og alminnelige prinsipper om rettskraft mv. at kriminalomsorgen må forholde seg til dette. Både ved fastsettelsen av «det nærmere innhold i bestemmelsene» og den øvrige oppfølgingen, må det derfor blant annet ses hen til formålet bak vilkåret.
I As tilfelle følger det som nevnt av domsslu*tningen at han plikter å informere kriminalomsorgen om hvilken adresse han bosetter seg på. Den omstendighet at det er inntatt et såpass konkret – og lite inngripende – pålegg i selve slu*tningen, taler i utgangspunktet mot å tolke dommen slik at den gir kriminalomsorgen fullmakter til å pålegge A å tåle mer inngripende kontrolltiltak. Rettens begrunnelse for å sette vilkåret om bosted mv. trekker i samme retning:
«[A] har forklart at han selv ønsker å finne frem til den bolig han skal bo i. Har noe egenkapital og mener derfor at han ikke vil kunne få kommunal leilighet. Han har i den senere tid gitt uttrykk for at han kan tenke seg å bosette seg her på Østlandet. På bakgrunn av ovennevnte vilkår om gjennomføring av samtaler med Friomsorgen v/ [psykiater C], finner retten det nødvendig å fastsettes vilkår om at [A] skal ta opphold på fast adresse med tog/buss-avstand til Oslo/Bærum. Retten oppfatter at dette er i tråd med [As] eget ønske, så lenge han selv for anledning til å skaffe egnet bolig. Han må naturlig nok opplyse om boligadressen til Kriminalomsorgen.»
Utover å få opplysninger om As bostedsadresse synes altså ikke retten å ha tenkt at kriminalomsorgen skal kontrollere vilkåret om oppholdssted nærmere. Ombudsmannen oppfatter det også slik at vilkåret først og fremst er gitt av hensyn til gjennomføringen av vilkåret om individuelle samtaler, som det er forutsatt at skal finne sted i Oslo/Bærum-området. Hovedformålet bak vilkåret synes altså å være oppfylt så lenge A faktisk møter til de individuelle samtalene.
Det er like fullt på det rene at tingretten har oppstilt et selvstendig vilkår om hvor A skal bosette seg, og pålagt ham å holde kriminalomsorgen informert om adressen. Domsgrunnene gir heller ikke uttrykkelige holdepunkter for at retten har ment å avvise enhver øvrig form for kontroll med at bostedsvilkåret etterleves. Ombudsmannen utelukker derfor ikke at kriminalomsorgen har en viss adgang til å føre kontroll med at A bor på den adressen han har oppgitt, herunder ved å oppsøke ham på denne adressen. Under enhver omstendighet må imidlertid omfanget og arten av slike kontrolltiltak begrenses til det som er nødvendig for å ivareta formålet med bostedsvilkåret. Ved utformingen og gjennomføringen av tiltakene må kriminalomsorgen også respektere den overordnede beslu*tningen som ligger til grunn for de konkrete vilkårene retten har satt – nemlig at A ikke skal underlegges et prøveløslatelsesregime med mange kontrollerende tiltak. Et pålegg til A om å tåle hjemmebesøk mot sin vilje – i den forstand at han plikter å slippe kriminalomsorgens tjenestemenn inn på sin bopel – synes nokså klart å falle utenfor de rammene som tingretten har satt.
Kriminalomsorgsdirektoratet bes derfor vurdere spørsmålet om kontrolltiltak knyttet til bostedsvilkåret på nytt.
3.4 Rusforbud
Tingrettens vilkår om rusmidler lyder:
«[A] pålegges å avholde seg fra å bruke sterke berusende eller bedøvende midler. Kontroll vil kunne foregå ved mistanke.»
Rusforbudet er nærmere omtalt i domsgrunnene, der det gis uttrykk for blant annet følgende:
«Retten anser det meget uheldig at [A] akter å innta alkohol og hasj. Det sistnevnte er også straffbart og vil kunne medføre straffereaksjoner. Som vilkår i denne sammenheng finner imidlertid retten det tilstrekkelig å oppstille et krav om at [A] må avholde seg fra å bruke sterkere berusende eller bedøvende midler, og at kontroll vil kunne foregå ved mistanke.»
Kriminalomsorgsdirektoratet har i sitt vedtak fastsatt at «[k]ontroll vil kunne foregå etter mistanke og stikkprøver for å kontrollere at rusforbudet overholdes». I direktoratets begrunnelse heter det blant annet:
«En kan se at domstolen i denne saken ønsker en `mildere´ kontrollart, slik man gir uttrykk for i domspremissene, men nedfelt vilkår om rusforbud må nødvendigvis forutsette at den domfelte kontrolleres for dette også utenom for møte hos friomsorgen, hvor han under enhver omstendighet skal møte `upåvirket´. Etter KDIs oppfatning er det derfor ikke hensiktsmessig til å fastsette at kontroll kun skal skje ved mistanke, slik domstolen gjør.»
Direktoratet har i redegjørelsen hit pekt på at tingrettens formulering om kontroll ved «mistanke» innebærer en kontroll uten reell oppfølging av det vilkåret som er fastsatt. Videre heter det:
«For at man skal kunne fatte mistanke om inntak av rusmidler, kreves nødvendigvis en observasjon av vedkommende. Stikkprøver er en vanlig måte å kontrollere at denne type vilkår overholdes på, idet den det gjelder da ikke har anledning til å tilpasse eventuelt inntak eller skjule dette overfor friomsorgen. Dersom stikkprøver ikke skulle være aktuelt, vil de eneste mulighetene for observasjon – og dermed mistanke – være de avtalte møtene hos friomsorgen, som under enhver omstendighet skal skje i upåvirket tilstand, jf. vedtaket. Muligheten for å kontrollere at vilkåret overholdes ut over disse tidspunktene vil da ikke eksistere. Under henvisning til [As] historikk knyttet til rus, ser KDI at det er et behov for et slikt vilkår, men selve gjennomføringen av det må være slik at kontrollen blir reell. Det mener vi at kontroll kun ved mistanke ikke vil være, og formålet med vilkåret faller bort.
Vi formoder at når domstolen fastsetter et vilkår som har til hensikt å registrere eventuell ikke tillatt rusmiddelbruk, må den anerkjenne at kriminalomsorgen har sine rutiner for å følge opp vilkåret på en tilfredsstillende måte. KDI ser at domstolen kun har lagt til grunn kontroll ved mistanke, men gjentar at stikkprøver er nødvendig for å kontrollere at dette vilkåret overholdes. Dersom man ikke skulle ha adgang til dette, blir fastsettelsen av vilkåret illusorisk.»
Ombudsmannen kan vanskelig forstå at vilkåret om «stikkprøver» er forenlig med Asker og Bærums tingsretts domsslu*tning. Det kan ikke være tvilsomt at kontroll ved stikkprøver er et annet – og mer vidtgående – kontrollregime enn kontroll ved mistanke. Mistanke innebærer, som direktoratet er inne på, at det må foreligge en form for objektive holdepunkter, for eksempel observasjoner, før kontroll kan gjennomføres. Stikkprøver krever på sin side ingen indikasjoner i forkant.
Etter ombudsmannens syn kan tingrettens dom – ut fra ordlyden i domsslu*tningen og domsgrunnene – vanskelig forstås på annen måte enn at den uttømmende regulerer når ruskontroll kan gjennomføres. Kriminalomsorgen må da følge dette lojalt opp, uavhengig av om den deler domstolens vurderinger av hva som er et nødvendig og hensiktsmessig kontrollregime. Dette følger av så vel forvaringsforskriften § 16 fjerde ledd som alminnelige prinsipper om rettskraft. Kriminalomsorgsdirektoratets vedtak på dette punktet innebærer etter ombudsmannens vurdering en overprøving av domstolens vurderinger som det ikke er adgang til.
Vilkåret om stikkprøver for kontroll av om A overholder rusforbudet må følgelig anses å være utenfor rammene av det som retten har fastsatt i dommen. Kriminalomsorgen bes på denne bakgrunn om å endre vilkåret.
4. Oppsummering
Saken gjelder kriminalomsorgens oppfølging av en person som ble prøveløslatt fra dom på tvunget psykisk helsevern med overføring til anstalt under kriminalomsorgen. Etter at tingretten hadde avsagt dom med vilkår for prøveløslatelsene, fastsatte kriminalomsorgen utfyllende vilkår.
Ombudsmannen har kommet til at Kriminalomsorgsdirektoratet har lagt til grunn en uriktig forståelse av de rammene som tingrettens dom setter for kriminalomsorgens oppfølging av den prøveløslatte. Flere av vilkårene fastsatt av kriminalomsorgen faller utenfor rammene retten har fastsatt i dommen. Kriminalomsorgen bes om å behandle saken på nytt.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om utfallet av den nye behandlingen av saken.
